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    执 行 救 助 制 度 的 实 践 探 索 ——以文山市法院执行救助运作模式为视角
    发布:文山市法院 发布时间:2016-08-16 浏览次数:11409次[]

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    文山市人民法院罗雁  


     执行救助是法院已生效的裁判文书进入执行程序后,因被执行人在监狱服刑、下落不明、无稳定经济来源,衣食无着、身患重病或残疾等,确无财产可供执行,致使一部分执行案件无法兑现或执行难。申请执行人的债权尚未实现,且其生活又特别困难,特别是在故意伤害(人身损害赔偿纠纷)、故意杀人等刑事案件中,被害人或死或伤或残,很多家庭因此遭受重大经济损失或完全丧失经济来源,从而陷入极端贫困的境地。因此,由人民法院或政府有关部门为申请执行人提供一定的经济帮助,以保障申请执行人的基本生活,维护弱势群体的切身利益,使特困申请执行人渡过难关,体现了司法的人文关怀。

     文山市法院自2012年开展执行救助工作以来,通过三年的实践运行,在缓解执行难、促进社会和谐方面起到了很好的推动作用,但运行过程中也存在一些需要解决的问题。因此,本文通过梳理执行救助工作的运行情况,结合文山市法院执行救助工作开展的基本情况及具体做法,分析其存在的问题,并提出改进措施与建议。

     一、执行救助制度的建立

     “执行难”一直是困扰法院的问题。尤其是那些被执行人确 实无力偿还债务,而申请执行人又是急需救助的老幼伤残人员等弱势群体的案件,直接影响了权利人的正常生活,阻碍了国家审判权的有效实现。有的当事人将权利得不到实现、“执行不能”的原因归结为“执行不力”,迁怒于法院和社会,从而给社会带来了不安定因素,对人民法院的工作造成了负面影响。随着社会保障体系的不断完善和以人为本的和谐社会的构建愈来愈受到国家和全社会的关注,在执行程序中对弱势群体的救助是司法公正和司法人性化的创新,势在必行。

     2005年中央政法委发布了《关于切实解决人民法院执行难问题的通知》(政法[2005]52号文件),提出了“探索建立特困群体案件执行基金,对于双方当事人均为特困群众的案件,按照一定程序给予申请执行人适当救助,解决其生活困难,维护社会和谐稳定”,开始探索执行救助制度。2007115日最高人民法院出台的《关于为构建社会主义和谐社会提供司法保障的若干意见》提出“建立特困群众执行救助基金,为他们实现债权提供便利和帮助”。随后,各基层法院按照最高法院的部署,相继建立与落实执行救助工作机制。

     2008年10月云南省出台《涉诉特殊困难群体执行救助实施意见》和《涉诉特殊困难群体执行救助管理办法》,在全省范围内开始实施涉诉特困群体执行救助机制。20092月,原文山县人民政府制定发布了《文山县涉诉特困人员救助实施意见(试行)》[文政办发(2009125],成立了以原文山县人民政府县长为组长的人民法院涉诉特殊困难群体执行救助金工作领导小组,明确了涉诉特殊困难群众执行救助金筹集管理办法,建立了以政府为主导,由法院推动,与民政、劳动和社会保障、医疗保险等部门相衔接,社会各方面力量积极参与的人民法院执行救助金制度。2012年文山市法院在市委、市政法委的大力支持下,由财政拨出专款,每年安排20万元资金作为执行救助资金,设立了执行救助专项基金,用于对案件权利人实施救助。2015年文山市法院根据文山州委政法委、州财政局、州中级法院等部门《关于印发<文山州开展国家司法救助工作实施细则 (试行)》>的通知》要求,加大执行救助力度,对那些家庭困难、丧失劳动能力、生活不能自理、严重伤残、年事已高、没有生活来源的申请执行人开展了执行求助,解决了一大批执行不能而申请人又确实困难的案件,使执行难问题得到有效缓解,维护了社会稳定和谐。

      二、文山市法院执行救助工作开展的情况及具体做法

    (一)基本情况

     近年来,文山市法院积极发挥执行工作服务民生、服务百性、促进发展、维护稳定的职能作用,多措并举,不断加大案件执行救助力度,取得了良好的效果。自2012年至201512月底,共对70件特困案件实施了救助,发放执行救助款项合计54.35万余元。其中,2012年对26件特困案件实施了救助,救助金额8.6万余元;2013年对19件涉诉特困执行案件实施了救助,救助金额8.6万余元;2014年对13件涉诉特困执行案件实施了救助,救助金额18.74万余元;2015年对12件涉诉特困执行案件实施了司法救助,救助金额18.36万余元。

     (二)开展执行救助工作的具体做法

      1、建立执行救助金管理制度。文山市法院在市委、市政法委的大力支持下,设立了执行救助专项基金,用于对案件权利人实施救助,缓解执了行难。同时,救助资金的审批及发放都有严格的程序规定,具体为涉诉特困权利人提出申请,市法院进行审查并提出意见,由分管民政工作的副市长审批后,权利人到民政部门领取救助金。

      2、救助案件类型综合化。目前市法院救助的案由涉及交通事故赔偿、人身损害、财产损害及其他损害赔偿、故意伤害纠、追索赡养费、扶养费、抚育费、劳动争议、承担合同及诈骗、附带民事赔偿、债务、借款、欠款、民间借贷、生命权、人身权、占有物返还纠纷等民事、刑事案件。救助的案由多种多样,但主要集中在交通事故赔偿、附带民事赔偿及人身损害赔偿案件。例如:2012年3月份李某夫妇的儿子范某在一起故意伤害案中死亡,法院判决五名被告人赔偿附带民事诉讼原告人李某夫妇共计39.8万元。20132月份,李某夫妇向文山市法院申请强制执行五被告人拖欠的赔偿款31.5万元。案件进入执行后,经查,赵某、李某伦、王某、张某(未成年人)、陈某(未成年人)五名被执行人在监狱服刑。其中张某父母为其主动履行了3.6万元,而其余四名被执行人均无可供执行的财产,从而导致案件执行难。因申请执行人体弱多病、无稳定收入,居住在偏远的山村,生活比较困难,为此文山市法院为他们申请了5万元的救助金,并派法官及干警专程送到受害人父母李某夫妇手中,缓解了他们的燃眉之急。

      3、救助原因多样化。救助原因主要是因被执行人在服刑或服刑后没有经济来源、下落不明、生活困难、残疾、年迈或被执行人履行部份后无财产可供执行致使案件难执行,而申请执行人又因生活极为困难,极需要救助以保障其基本的生活。例如:闵某申请执行赵某交通事故责任纠纷一案,法院判决由被告赵某赔偿原告闵某经济损失16万余元。于20146月份立案执行,经执行,对被执行人采取拘留后,被执行人已履行7万余元,剩余部分无财产可供执行。经查,被执行人赵某属农村困难低保人员,现有居住的房屋外已无其他财产可供执行,申请人且无其它生活来源,符合救助条件。因此,法院为其申请发放国家司法救助金1.5万元。

      4、明确执行救助金发放对像。对于符合国家司法救助条件的人员,除受到侵害危及生命,急需医疗救治等特急特困案件由刑事诉讼所处环节的办案机关进行告知外,其余案件由刑事诉讼程序终结的公安、检察以及一审人民法院告知,对于追索赡养费、扶养费、抚育费等执行案件,由开展执行工作的人民法院负责告知,对于符合救助条件的涉法涉诉信访人,由处理信访案件的政法机关负责告知。

     5、加强执行救助金发放管理。文山市成立涉诉特殊困难群体执行救助工作领导小组和救助金管理委员会,对执行救助金的筹集、管理和救助的对象、范围、标准及申请程序等方面作出严格规定。充分体现了特困群体执行救助金的紧急性,确保规范发放执行救助金。

     三、执行救助工作中存在的问题

     执行救助的工作开展是人民法院化解执行难,不断创新执行工作机制中推出的一项新举措,但仍存在着一些问题与不足,有待于进一步规范和完善,具体表现以下几方面:

     (一)对执行救助制度认识不足。充分认识、深刻掌握执行救助制度的实质,是推动执行救助工作有效开展的直接动力,然而法院部分执行人员却只是片面地理解执行救助制度,认为执行救助只是案件申请标的执行不到位后,申请人缠访闹访时,适当给申请人的一种安抚手段,进而影响了执行救助工作的开展。

     (二) 执行救助行为、救助金筹集渠道单一。金钱补偿是目前法院对困难申请执行人给予的执行救助形式,救助行为比较单一。目前文山市法院的执行救助基金的筹集主要是依靠政府财政拨款。由市政府每年预算安排20万元的执行救助金,纳入市财政年度预算,由市民政局专项管理,专款专用。随着执行救助案件的不断增加,有限的政府财政拨款的数额,无法满足执行工作现状及需要。

     (三)救助对象范围较窄。从案件类型上看,执行救助类案件主要集中在赡养、医疗、交通事故、工伤、人身损害赔偿等方面;执行救助的对象基本上只是申请执行人,对于一些经济困难的被执行人则不考虑给予救助。

     (四)案多人少,救助不及时。由于因案多人少,往往存在未能及时告知当事人可申请执行救助金的情况,导致执行救助金发给善于信访的难缠人,而那些不善于信访的特困群体容易被忽略,未能及时对他们进行救助,进而可能造成滥用执行救助资金,影响了执行救助基金的合理发放。

     (五)救助审批程序繁琐。每年年初,市级财政部门将党委政法委依据相关计算标准核算的司法救助金纳入市级财政预算。党委政法委按照司法救助工作进度提出用款申请,报市人民政府分管领导审批,经市级财政核实并安排拨付。党委政法委根据司法救助案件报备情况,将救助金核拨至办案机关。救助金从申请到最后发放需要通过复杂、繁琐在程序,影响了执行救助的效率。

    (六)执行救助金发放标准不一。目前,在执行救助额度和发放标准上,法院系统尚未形成统一意见,执行救助金的发放主要设置了标的额比例与金额上限两道标准,有的少则几百元,多的数万元,阻碍了执行救助工作的深入开展。

     (七)有待完善救助金发放渠道。当前,发放执行救助金的方式主要由法院集中组织申请执行人到法院统一发放执行救助金和对那些孤寡病弱等行动不便的当事人,执行法官亲自上门送救助金。未能全面顾及住在外地、执行数额也较低、领款不便的部分申请执行人,致使他们未能及时领到救助款项,未能及时帮助他们解决困难。

     四、完善执行救助工作的对策建议

     为切实做好执行救助工作,保障弱势群体的合法权益,需要积极探索开展执行救助工作的有效途径,为民众排忧解难,温暖民心。

     (一)提高认识,加强制度落实到位。众所周知,制度再好,不落实,也是一纸空文。领导干部要提高认识,强化作风建设、自觉规范自我行为,保持高效的行动力,坚持强烈的责任感和信心,带头学习执行救助制度,维护制度的权威,并加强监督,把度落实到位。

     (二)拓宽救助资金筹集渠道。法院要积极与民政、医疗、社保等相关机构合作,集社会各界力量,拓宽该资金的筹集渠道,动员爱心人士及单位捐助,或通过其他途径筹集一部分资金,让困难群众获得最大限度的救助,确保执行救助工作的顺利进行,构建科学的执行救助长效机制。同时,建议从刑事犯罪案件中追缴的违法所得、赃款赃物、罚金、没收的财产等资金,提取一定的比例或从被执行人服刑期间的劳动所得中提取一定比例归入法院,用作执行救助金。

     (三)加大执行救助基金的追偿力度。要进一步完善健全执行救助金的追偿机制与管理制度,在申请执行人得到执行救助金的救助后,依据原生效法律文书,继续加大执行力度,防止被执行人逃避法律义务。定期对接受执行救助案件的被执行人进行调查和评估,查明被执行人有无可供执行的财产,尽量将执行救助金追偿回来。

     (四)提高救助金发放比例,简化救助金审批程序。建议对一般的申请人申请救助金额规定一定的限额,而对那些生活特别困难、身患严重疾病、严重危害生命健康急需帮助等特殊案件,适用最高的救助比例。在救助金审批程序上,建议今后由法院直管救助金,法院根据申请执行人的具体情况直接发放救助金,从而缩短救助金发放时间,提高执行救助金发放效率。

     (五)进一步明确执行救助范围。建议明确适用执行救助案件的范围,把因犯罪致死、重伤和强奸案的被害人、被害人家属;追索赡养费、抚养费、抚育费、劳动报酬案件和交通事故、医疗事故或其他人身损害赔偿案件以及工伤赔偿等案件的执行申请人,纳入救助范围内。同时,考虑给予确有困难的被执行人及其家庭适当的救助。

     (六)采取多种渠道发放救助金。除集中统一发放救助金及法官上门送救助金外,建议对住在外地、执行数额较低、领款不便的救助对象,执行法官要求他们邮寄提交的相关证明材料、银行存折账户、收款收据等资料,并通过汇款方式尽快把救助金发放给他们。同时,要开设特殊案件绿色通道,对农民工等弱势群体追索劳动报酬、抚养费的案件,急案急办,快速查找被执行人财产,最大限度为民着想,使案件迅速得到执行。

     (七)加大法律宣传力度。要深入街道、社区、乡镇及偏远农村,积极向广大人民群众广泛宣传执行救助的申请条件和操作程序,尽可能让符合条件的弱势群体熟知适用执行救助的条件和程序,以保障他们能及时运用法律手段维护自己的合法权益。

    (八)接受社会各界的监督。要始终形成法院直接参与,政府监督的格局,科学地配置执行救助基金,严格审核批准基金发放,并定期向社会公示,接受社会公众监督,进一步扩大执行救助工作的透明度,完善相关监督程序和规定,维护社会和谐稳定发展。

     法院实行执行救助,帮助了审执环节中的困难人群,有利于缓解社会矛盾,促进社会和谐稳定,树立了人民法院的良好形象,维护了司法权威和公信力,保证了社会的诚实信用。同时,拓宽救助渠道,扩大了执行救助范围,真正做到了司法为民,促进了社会和谐稳定。在今后的执行救助工作中,文山市法院应继续加快健全完善救助体系,维护弱势群体的合法权益,进一步关注民生,服务百姓。

     

     

    参考文献:

    1. 杨  治:《对执行救助情况的调查与思考》,来源:中国法院网,2009-12-18。

    2. 宋明生:《关于执行救助的法律思考》,人民法院频道,2012-09-05 。

    3. 徐小飞:《执行救助金不能有去无回》,人民网,20141102。

    4. 赵  赢:《中央采访团赴云南采访执行救助机制》,云南法院网,2009-2-17。

    5. 曾方蓉:《执行救助制度的现状与完善》,四川新闻网德阳频道,2014-12-30。

    6. 刘焱彬:《基层法院执行工作中司法救助存在问题及对策建议》,中国法院网,2011-02-25 。


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